建筑节能法律体系亟待完善

　　目前我国调整建筑节能的法律体系主要由法律、行政法规、地方性法律规范、部门规章和标准构成：法律层面主要是《中华人民共和国建筑法》和《中华人民共和国节约能源法》两部法律；行政法规暂无；部门规章有《民用建筑节能管理规定》和《建设领域推广应用新技术管理规定》；根据《中华人民共和国标准化法》和《实施工程建设强制性标准监督规定》，建设领域的强制性标准也属于调整建筑节能的规范性文件，主要包括国家标准《公共建筑节能设计标准》（该标准于2005年7月1日起施行），以及覆盖各气候区的居住建筑节能设计标准。另外，在招投标法、房地产开发法、资质管理规范等法律法规和部门规章中还有一系列可能采取调控手段规范建筑节能的规定。很多地方根据本地区实际情况出台了一系列地方法规和地方规章，调整本地区的建筑节能问题。

《建筑法》对建筑节能缺乏强制性规定。《建筑法》第四条规定:“国家扶持建筑业的发展，支持建筑科学技术研究，提高房屋建筑设计水平，鼓励节约能源和保护环境，提倡采用先进技术、先进设备、先进工艺、新型建筑材料和现代管理方式”。显然，《建筑法》对建筑节能、新型建材和建筑科技的态度为“支持”、“鼓励”和“提倡”，缺少强制性，没有具体条款来约束。

《建筑法》是建筑业的根本大法，建筑节能相关规定在《建筑法》中未能得到体现直接导致行政法规和部门规章缺乏立法的支持。为了避免走发达国家“先破坏后治理”的老路，《建筑法》中应当强制性地规定建筑节能，这也是建筑业可持续发展的必然要求。

《节约能源法》对建筑节能没有规定法律责任。《节约能源法》第十二条规定：“固定资产投资工程项目的可行性研究报告，应当包括合理用能的专题论证。固定资产投资工程项目的设计和建设，应当遵守合理用能标准和节能设计规范。达不到合理用能标准和节能设计规范要求的项目，依法审批的机关不得批准建设；项目建成后，达不到合理用能标准和节能设计规范要求的，不予验收。”第三十七条规定：“建筑物的设计和建设应当依照有关法律、行政法规的规定，采用节能型的建筑结构、材料、器具和产品，提高保温隔热性能，减少采暖、制冷、照明的能耗”。

但是该法的处罚部分并未规定违反第十二条、第三十七条应当承担的法律责任。只有规定而无强制措施和法律责任，使该法关于建筑节能的规定缺乏实施力度，难以实现立法的目的。

比较《节约能源法》和《建筑法》，《节约能源法》关于建筑节能的规定比《建筑法》措辞更加严厉，使用“应当”而非“提倡”；内容也更加具体，不仅在总则部分表明政府的态度，而且有两条具体条款直接规定建筑节能。应该说，作为同一时期通过的效力等级相同的规范性文件，两部法律在其交叉部分是有脱节的。

没有专门的建筑节能行政法规。《建筑法》和《节约能源法》作为法律层面的规范性文件，只表述国家在建筑节能方面的政策性规定，如何落实到实处还需要行政法规、部门法规和标准的配合。

目前我国没有一部关于建筑节能的行政法规。相对来说，法律规定具有原则性的特点，而部门规章又只能在某一个行业内颁布施行，用于调整建筑节能这样跨行业、跨部门的国家战略，显得效力层级不够。鉴于目前法规层面规范性文件缺失的现状,很多专家都呼吁要出台《建筑节能条例》。

部门规章缺漏。任何通过行政监管把建筑节能落实到实处？(必须)依靠部门规章和标准。部门规章规定政府主管部门在建筑节能领域的具体做法，提出可操作性的要求；标准是实现建筑节能的量化指标，分为国家标准、行业标准、地区标准和企业标准，其中部分国家标准和行业标准是强制性标准，必须施行。

现阶段直接规范建筑节能的部门规章只有《民用建筑节能管理规定》，该规定只适用于：(1)《建筑气候区域标准》划定的严寒和寒冷地区设置集中采暖的新建、扩建的居住建筑及其附属设施;(2)新建、改建和扩建的旅游旅馆及其附属设施。该规章适用范围狭窄,不能规范整个建筑业节能的需要。而《公共建筑节能设计标准》和各气候区居住建筑节能设计标准的缺陷是只针对设计阶段。一方面建筑节能应当涵盖建筑生命周期全过程，包括建材都应该考虑节能环保的问题；另一方面光有标准还不行，还必须有法规、规章明确不执行标准的后果。但是目前来看，对于建设单位，各规章对其不执行建筑节能标准应承担法律责任的规定或者没有、或者过轻；而对设计单位虽然处罚有力度，但设计单位毕竟是受雇于建设单位，还是应当从源头抓起。

完善节能法律体系。

第一，统一《建筑法》和《节约能源法》对建筑节能的规定。对同一事项所做的法律规定不应该有差别。如果法律规定都相互冲突，执行层面就不能依法办事。

第二，尽快出台规范建筑节能行政法规层面的规范性文件。其好处是立法难度小，周期短，实际效力等级高，能在全国范围内统一施行，避免各部门只根据部门管理需要出台政策的弊端。

第三，部门规章和标准文件应及时修订，做到更加科学、系统、更加具有可操作性。特别是要规定一些措施，加大执行力度。

            （ 来源：中国建设报   作者：建设部住宅产业化促进中心）