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PPP参与城市建设,以人为本终能盈利

    文章来源: 发布时间:2016年03月10日 点击数: 字号:

近日,2016年中国新型城镇化论坛在京召开。针对新型城镇化过程中的各类问题,与会专家与学者给出了各自的解答。而结合近年来同样大热的PPP,两者间的关系究竟如何?PPP能否体现新型城镇化的“以人为本”?则可以从“新型城镇化与中信城市运营PPP模式”分论坛中寻找答案。

人去哪儿,钱去哪儿

上周,2015年国民经济初步核算数据发布。数据显示:城镇化继续保持较快增速,城镇常住人口比2014年末增加2200万人,是新型城镇化提出以来转移农村人口最多的一年。农业转移人口加快,对应的是2014年政府工作报告中提出的“31亿人”目标之一——促进约1亿农业转移人口落户城镇。

而在国家发展改革委国土开发与地区经济研究所所长肖金成的预测中,到2030年,中国城镇化水平将达到70%左右。距离目前56.1%的城镇化率,尚有14%左右的空间,预计将对应3亿人的进城。

无论是今后一个时期“1亿人”落户城镇的目标,还是更远期“3亿人”进城生活的预测,都提示着一个方向,即未来进城的人只会更多、更快。

人往城里去,是毋庸置疑的大方向,但往哪些城去,则是资本更为关注的方面。肖金成在“新型城镇化与中信城市运营PPP模式”论坛上指出,人口空间大流动,将为资本带来巨大的机遇,包括基础设施、住房和公共服务等。因此,搞清楚人口流动的方向,就相当于指明了资金流动的方向。

肖金成预计,到2030年,中国城镇化率将达到70%左右,按15亿总人口计算,城镇人口将在10亿以上。10亿城镇人口如何分布?肖金成把城市分为4类,预测了大致的分布:

其一是超大型城市,对应的是人口超过1000万且具有国际影响力的大都市,国内大概有10个左右,包括北上广深,以及天津、重庆、武汉、成都等城市,共承载人口1亿人以上。

其二是国际型城市,对应的是城市规模划分中的特大城市,人口大致在500~1000万之间。在肖金成看来,这类城市未来中国将有20个左右,共承载人口1.5亿人左右。

其三是区域性中心城市,对应的是我国大部分地级市,共有280个左右,预计总承载量在3亿人左右。

最后是其他城市和小城镇,前者大约有500个,承载1亿左右人口;后者数量以万计,将承载3.5亿人口之众。

以上,是未来我国人口分布的大致情况,但具体到哪些城市会扩大,哪些会缩小,则还要参考空间规划体系。“未来我们要通过构建空间规划体系,使规划起较大作用,大家不要盲目去投资,盲目去建设城市。如果盲目建,有可能是空城,也有可能是鬼城,那就是浪费。”肖金成说。

目前,国家已发布的相关规划有多部,如主体功能区规划、国土总体规划、区域规划等。规划太多,错综复杂,不利于有效率地建设。因此,国家也在想办法整合规划。中国经济导报记者了解到,“十三五”期间将以主体功能区规划为基础,统筹各类空间规划,推进多规合一。这也意味着,未来整个规划体系脉络将更为清晰,对城市投资人和建设者来说,投资方向也将更为明确。

按市场规律运作的资本,都可以算社会资本

如是,新型城镇化带来的巨大机遇,随着人的流向,在大大小小的城市中涌动。以往,社会资本或受限于国家政策,或受限于自身规模,能进入的建设领域有限,但在PPP兴起后,无论是领域还是规模,社会资本都找到了新的突破口。

2015年一年,财政部就推出“国家级”PPP项目236个,总投资近8400亿元;国家发展改革委则于20155月推出了PPP项目专栏,汇总了各类项目信息,还贴心地提供了PPP项目案例,涉及领域从交通、水利、环保到医疗、教育、养老,广阔天地大有可为。

值得注意的是,与一般意义上理解的社会资本有所不同,参与国内各类PPP项目的社会资本中,除了民营企业,还有不少国有企业的身影。

正在建设中的汕头中信滨海新城项目,参与者就是拥有国企背景的中信集团。据悉,该项目是一个综合性城市开发运营项目,包括土地一级开发、城市级基础设施、公建配套和城市产业投资等一系列资源的整合,是中信集团与汕头市人民政府通过战略合作联袂打造的广东省新型城镇化标杆项目,以超500亿元的总投资,旨在打造一座融合文化交流、都市娱乐、休闲养老、商务旅游的综合性国际生态滨海新城。

同样,在某PPP项目中,社会资本方2009年底以联合体中标某自来水公司股权转让与增资项目,并获得增资重组后新公司49%的产权。运营至今,银川中铁水务集团这家新的合资公司一方面盘活了存量资产,实现了国有资产增值,另一方面,企业的自我投资能力、供水服务能力和内部管控流程均得到优化。以供水服务能力为例,2011~2013年,日均供水量分别较上一年增长11.5%5.2%10.9%

专家表示:“对于国内PPP项目中社会资本的理解,我认为,只要按照市场规律来运作的资本,不管是国有资本还是私有资本,都可以叫做社会资本。”

不过,值得注意的是,扩充后的社会资本定义,在吸引越来越多国企、央企参与的同时,在吸引民企方面还显得有些后继乏力。近年来已接手百余个PPP项目的大岳咨询有限公司总经理金永祥,印象中只有浙江某地的一个规模不大的项目有民营企业参与;而按照国中水务常务副总裁周建和的估计,目前全国开展的PPP项目中,只有不到5%的“社会资本”来自名副其实的民营企业。项目周期长、综合要求高、地方政府信用透支等因素都使得PPP项目在民企遇冷。如何提高民企积极性,使PPP回归原初,亦是一个难题。

PPP项目中的以人为本

PPP项目,非常强调“城市运营”的理念,其目标是打造产业、生态、交通、文化和人居五位一体系统工程。简而言之,城市不只有高楼大厦,还要有好的人居环境、高质量的公共产品。因此,在其广东的PPP项目中,既有投资60亿元的海湾隧道这样的城市级基础设施,也有幼儿园、小学、城市商店、体育产业等各类配套。“这些配套中有不挣钱的,但我们最终通过市场方式平衡掉了,替政府用市场方式把公共产品做好。”林竹说。

实际上,比起基础设施,公共服务更能直接地体现新型城镇化强调的“以人为本”。但也恰恰因为其偏公益的属性,拿到市场上乏人问津。有媒体记者调查发现,国家发展改革委网站PPP专栏内标注为公共服务的PPP项目倍受冷遇,有一些甚至已处于搁置状态。

此前,中国财政学会PPP研究专业委员会秘书长孙洁在接受中国经济导报记者采访时指出,比起其他领域的PPP项目,公共服务类PPP项目更注重将前期基础设施建设和后续提供公共服务结合起来。也就是说,对后期运营管理的要求更高。业内在处理此类PPP项目时,往往同中信一样,选择与其他项目打包,在整体上平衡收益。不过,正因为存在诸多打包条件,性价比往往较差、风险较高。

然而,“以人为本”和“收益回报”之间真的只有矛盾吗?其实不然。很多人将PPP看成一种融资方式,而资本必然要求回报,因此一眼能够看到回报的基础设施类项目就更受青睐。但PPP其实也是一种管理方式,而管理的内涵就要丰富得多,提升的途径也更为多元化。

效率是最为常见的成果。孙洁举了这样一个例子:世界银行在2013年的一个总结报告中提出,上世纪90年代以来,人们认为将私营部门引入到水务领域,私营部门发挥的最大优势是融资能力。时间表明,这是错误观点,私营部门在水务领域里发挥的最大作用是提高了效率和供水的质量——而质量的提升,其实就是一种“以人为本”。

提倡城市运营的中信,行使的也是管理理念。如林竹所言,建设教育、医疗、文化等大量配套,已经远远超出了一个常规地产开发公司所为。管理的过程中,可以有更多体现以人为本的设计,从长远来看,社会资本方也将因此得到更高收益。“这种背景下,社会资本方能获取回报,不是决定于政府给它多少,而是决定于回报的质量,决定于未来管理的运营能力。”孙洁说。